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Reflexión sobre los peajes y la privatización de la Red Vial en Guatemala

 

Jorge Benavides (@JBenavides9)

 

 

Empecemos de la misma base... Hoy en día, el Gobierno de Guatemala, para poder construir una carretera, primero tiene que contar con TODO el dinero, y con eso abre un proceso de licitación para que algún proveedor ofrezca sus servicios, siguiendo los lineamientos establecidos en la Ley de Contrataciones.  El proceso podría hacerse directamente a través de la Dirección General de Caminos (unidad ejecutora del Ministerio de Comunicaciones), pero tendría que ser un proyecto que no dure más de un año, habiendo comprado previamente los materiales y habiendo adquirido el Derecho de Vía por cuenta propia (como esto es muy complicado, prefieren que lo haga alguien en lo privado). ¿Cómo se pagaría la construcción de la carretera? Los fondos provienen del presupuesto, ya sea a través de ingresos corrientes o de endeudamiento (no olvidar el monto recaudado por el Impuesto a la Distribución de Petróleo Crudo y Combustibles derivados del Petróleo, consistente Q 1 por galón de diésel o gasolina).

 

 

¿Cuál podría ser una alternativa viable?

 

Aun manteniendo el paradigma de que el Ministerio de Comunicaciones siga contratando empresas para ejecutar – pudiendo ser una empresa privada o alguna empresa pública si existiera, como es el INDE en el caso del sector eléctrico –, la alternativa consistiría en no contratar separadamente la construcción y la reparación de la carretera, sino que sea todo junto, lo que se llama "Administrar" o "Gestionar" la carretera.  Al momento de sacar a licitación el proyecto, se le pide a la empresa que cotice la construcción, la operación y el mantenimiento de la misma.

 

¿Cómo se financiaría el proyecto? En lugar de que el Gobierno consiga TODO el dinero de una vez, en un primer momento, el contratista pone capital y/o deuda para hacer la construcción de la carretera. El contrato de concesión establece que, cuando empiece a operar la carretera, la empresa pueda cobrar a los usuarios por el uso que se hace de la misma.  Este pago es un "Peaje Directo", que lo paga sólo quien usa la carretera, pudiendo haber límites a la tarifa, los cuales serán definidos por el ente rector del sector al momento de dar la Concesión.

 

Paréntesis.  ¿Cómo se calcula la tarifa de peaje? Las variables que se incluyen en el cálculo de la posible tarifa a proponer incluyen el tiempo que dure la concesión, el flujo de vehículos y el cobro por eje (diferentes cobros según la cantidad de ejes que tenga el vehículo).  Si el período de la concesión es corto, con un flujo constante de vehículos, el cobro aumentaría. Si se busca que el cobro por eje sea bajo, se esperaría que el tiempo de la concesión sea mayor, lo que garantizaría que el flujo de vehículos pague la inversión.  Ahora bien, si se espera que el flujo de vehículos sea elevado, se podría solicitar un cobro menor para una misma duración de la concesión.  Finalmente, dada la duración de la concesión, se puede ajustar el cobro según se estime un mayor o menor flujo de vehículos, existiendo la posibilidad de cobrar una parte de forma directa a través del peaje y otra parte como un cobro por disponibilidad de la carretera, pagado por el Gobierno directamente al operador de la carretera.

 

Siguiendo con la lógica del nuevo modelo propuesto, el operador del tramo de red vial se compromete a que la carretera funcione en estado óptimo y, si no es así, el Gobierno cuenta con la capacidad de realizar el cargo de una multa.  Si el operador hace bien su trabajo, probablemente va a tener mayores ganancias, dado que invertiría menos en mantenimiento y en reparación de la red vial durante la vigencia de la concesión.

 

Ahora bien, ¿de quién son las carreteras? Las carreteras, si están conectadas a la red principal, siempre serán públicas, por definición (revisar Código Civil).  De la forma más rigurosa, las carreteras se definen como Bienes de Dominio Público de Uso Común. Esto quiere decir que la autoridad que tiene jurisdicción sobre lo que sucede en la carretera es el Estado, lo cual se hace para garantizar que la policía pueda tener presencia o que las ambulancias circulen libremente. Es la autoridad quien define las reglas que van a aplicar en la carretera, por ejemplo, las velocidades máximas.

 

Cuando se otorga la concesión, ¿esto es privatizar la carretera? Absolutamente NO.  Aunque sea un privado el que opere la carretera (también puede ser un operador público), es el Estado quien tiene a su nombre la propiedad del tramo de red vial, siendo dueño de la carretera independientemente de quien la opere, y quien, en cualquier momento, puede sancionar por el incumplimiento de las condiciones bajo las cuales se otorgó la concesión. Es importante señalar que también puede haber carreteras privadas, pero en esas carreteras es el privado quien define las normas y es el responsable de lo que pasa en la carretera (por ejemplo, si la policía quiere detener a alguien en una carretera privada, necesitaría orden de juez y sólo podría hacer la detención entre las 6:00 am y las 6:00 pm).  Abundan los ejemplos de este tipo, tan sólo hay que ponerse a pensar en las calles dentro de un condominio residencial o en los parqueos de un Centro Comercial.

 

¿Cómo se le llama entonces cuando participa un privado en la operación de una carretera? La parte privada nunca será en la propiedad de la carretera, ya que siempre serán del Estado (el derecho de vía está a nombre del Estado de Guatemala, no de la empresa operadora), sino que será en la responsabilidad de atender al usuario y proveerle el servicio.  Entonces, ¿dónde se da el conflicto?

 

Al hablar de un cambio de este tipo en el modelo de construcción y operación de carreteras, se generan de forma automática reacciones estridentes que ven la privatización como esa sombra que continuamente pulula alrededor de la gestión pública con el objetivo de mermarla, restarle fuerza y disminuir los recursos con los que cuenta.  En pocas palabras, el conflicto se da en la percepción de quién se queda con las ganancias que genera la operación de la carretera.

 

Aclarando este punto, es importante resaltar que todas las carreteras pueden ser rentables, tanto desde el punto de vista financiero como desde el punto de vista social.  Es más, llegaría al punto de afirmar que tienen que ser rentables para que haya una motivación genuina que favorezca su construcción y funcionamiento.  ¿Qué tan grande es la ganancia? Esto depende de cómo se hace el cobro por el uso.  Si el modelo contempla que primero se da la inversión y después se paga a quien la construyó y la operará, la percepción puede sesgarse a crear que todo el cobro de peaje es una ganancia garantizada para el operador, cuando eso no es cierto. Los primeros años de operación son para pagar la deuda adquirida, generalmente, entre 10 y 15 años.  Dado el riesgo asumido al momento de adquirir la deuda y aportar capital, la compensación es la ganancia.

 

¿Sólo empresas privadas deben participar en los procesos de licitación?  Claro que no, pero tampoco se quiere que sólo sea una empresa pública. La evidencia muestra que, cuando hay competencia por el mercado, se mejoran los estándares de calidad del servicio con los cuales se operará la carretera una vez sea dada en concesión bajo la modalidad de monopolio. Pueden competir empresas públicas con empresas privadas, pero lo importante es que las empresas públicas sean distintas de la entidad que es rectora del sector, quien pone las reglas, quien otorga las concesiones y quien aplica las sanciones; así se evitan conflictos de interés.

 

¿Es un problema que el privado se quede con las ganancias? Esta pregunta tiende a orientar la discusión a un callejón sin salida. En última instancia, lo que se busca es que las carreteras se construyan y operar en óptimas condiciones, garantizando al usuario el precio más bajo posible.  Quien se quede con la opción de aprovechar las ganancias derivadas de la operación de la carretera será la entidad que ofrezca el menor por peaje posible, asegurando estándares de calidad de nivel mundial.  El objetivo no es que una empresa pública genere ganancias que le permitan fortalecerse y crecer, sino que el usuario de carreteras pague la menor tarifa posible por una carretera que funciona en óptimas condiciones. La experiencia a nivel global no es generalizada sobre la participación exclusiva de operadores privados; en estas mismas latitudes abundan los ejemplos de empresas públicas que son férreos competidores en la operación de carreteras, llegando a ofrecer mejores condiciones que las empresas privadas.

 

En resumen. La diferencia con el modelo actual es que se deja de lado el fraccionamiento de la construcción, el mantenimiento y la operación, y se fomenta que el operador construya y opere la carretera, incluyendo el mantenimiento.  De esta forma, el incentivo es hacer bien la carretera desde un inicio, porque si no, el operador tendrá que destinar recursos adicionales a la reparación del tramo de red vial, además de pagar multas y posibles sanciones por deficiencias en la operación.  Actualmente, como el esquema de contratación es por separado, el incentivo es que la carretera se deteriore de forma acelerada para que recurrentemente se contrate su reparación a los mismos proveedores.

 

Por cierto, los peajes no tienen que ser siempre pagados de forma directa. Hoy por hoy, en Guatemala todos pagamos un "peaje hundido", que es Q1.00 por galón de gasolina o diésel, usemos o no las carreteras.  En pocas palabras, todos los usuarios de vehículos pagan peaje para mantener funcionando toda la red vial, no sólo las carreteras que usan.

 

Agregaría que, en cuanto al cobro por peaje, hay muchas formas de realizar el cobro.  Las carreteras no son gratis, por lo que construirlas y operarlas implica que las paguemos con impuestos (un peaje hundido), con un peaje directo, o de otras formas más novedosas que implican uso de tecnología (basta con revisar esquemas vigentes en otros países).  Como beneficio colateral, incluso se puede aprovechar el presupuesto de Gobierno para que los recursos no se utilicen en la construcción y mantenimiento de carreteras, lo cual implica que la institución cuente anualmente con una cantidad bastante considerable de recursos. Si el Gobierno tuviera como política que la circulación de vehículos por la red vial sea gratuita, el presupuesto anual de la institución a cargo del tema podría ser para hacer pagos por disponibilidad, los cuales representarían una pequeña fracción del costo total que implicaría construir la carretera.  Se cambia de paradigma, siendo el Estado una institución con más fuerza, sin necesidad de entrar en la construcción de la carretera, pero responsable de que la provisión del servicio se dé bajo los términos de contratación convenidos al momento de realizarse la concesión.

 

No olvidar, las CARRETERAS, por definición, SIEMPRE serán propiedad del Estado.  Las GANANCIAS pueden ser percibidas por una empresa privada o una empresa pública, pero lo importante es que compitan por el mercado y que sean capaces de apalancar la inversión para poder construir la carretera.  Por último, mantener en mente que TODOS pagamos y pagaremos por las carreteras, no sólo en el concepto más amplio de costo de oportunidad, sino de forma efectiva, ya sea a través del cobro de impuestos o por el cobro de un peaje al momento de utilizar la carretera.


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